Inburgering

Verharding integratiebeleid

Het integratiebeleid van Europese lidstaten, waaronder dat van Nederland, is in de laatste twee decennia steeds strenger geworden. Migranten moeten aan meer en hogere integratievereisten voldoen voordat hen een verblijfsvergunning wordt toegewezen. Gezinshereniging van migranten met een niet-Europese afkomst wordt daardoor steeds moeilijker. In haar dissertatie Conditional Belonging onderzocht Tamar de Waal hoe de verharding van het integratiebeleid de maatschappelijke en sociale positie van migranten aantast, en toont ze aan hoe dit beleid de rechtspositie van migranten in gevaar kan brengen. Haar bevindingen zijn kort omschreven in dit NRC-artikel en zie hier voor een samenvatting van haar dissertatie.

Onderdeel van het integratiebeleid is het inburgeringsexamen. Slagen voor het examen is een noodzakelijk vereiste voor het verkrijgen of behouden van een verblijfsvergunning. Dit proces begint vaak al in het land van herkomst.

Uit een verkennend juridisch onderzoek dat Daniël van Dijk deed voor het PILP kwam onder meer naar voren dat de vorm en toepassing van het inburgeringsexamen in het buitenland, de kosten voor het behalen van inburgeringsexamens en de verblijfsrechtelijke consequenties die worden gekoppeld aan het niet voldoen aan inburgeringsvereisten mogelijk in strijd zijn met Europees en/of internationaal recht. Dit onderzoek, samen met dat van Tamar de Waal, is op 13 december 2017 gepresenteerd bij Stibbe.

De belangrijkste knelpunten 

Het basisexamen inburgering in het buitenland
Niet-Europese migranten die voor onbepaalde tijd naar Nederland willen komen moeten al vóór hun komst het basisexamen inburgering afleggen. Het gaat hier om migranten die zich bij hun familieleden in Nederland willen voegen, zogeheten gezinsmigranten. Indien ze het examen niet halen, moeten sommigen jaren wachten voordat ze zich bij hun familieleden kunnen voegen. Dit maakt mogelijk inbreuk op het recht op privé- en familieleven (artikel 8 EVRM).

Het Europese Hof van Justitie oordeelde al in 2015 in het zogenaamde K&A-arrest dat inburgeringsexamens in het buitenland mogelijk strijdig zijn met de Gezinsherenigingsrichtlijn indien zij een buitenproportionele hindernis vormen tot het verkrijgen van een verblijfsvergunning. Het Hof oordeelde dat het stellen van te hoge kosten voor het examen een dergelijke hindernis kunnen vormen, waarop Nederland de kosten voor de examens reduceerde. Daarnaast moet volgens het Hof bij het stellen van eisen aan gezinshereniging altijd rekening worden gehouden met de individuele omstandigheden van het geval, en mag het niet slagen voor het examen gezinshereniging niet automatisch beletten.

Een aantal dingen is naar aanleiding van het arrest aangepast in het Nederlandse beleid. Het kent echter nog bepaalde regelingen die het een gezinsmigrant (uiterst) moeilijk kunnen maken om het examen te behalen. Zo is er een gebrek aan zelfhulppakketten om Nederlands te leren in de taal van het land van herkomst, worden analfabete migranten geacht zichzelf te leren lezen en schrijven door middel van zulke zelfhulppakketten en wordt er geen duidelijk inzicht geboden in het gemaakte examen wanneer dit niet wordt behaald, zodat migranten niet kunnen leren van de fouten die ze hebben gemaakt.

Discriminatie
Het inburgeringsexamen is niet voor iedereen verplicht. Migranten die afkomstig zijn uit de Verenigde Staten, Australië, Canada, Nieuw Zeeland, Japan en Korea hoeven het basisexamen inburgering in het buitenland niet af te leggen. Human Rights Watch stelde in een rapport  dat het selecteren op migranten uit ‘westerse’ landen een vorm van discriminatie betreft in de zin van artikel 14 EVRM.

Kwaliteit taalscholen
Eenmaal in Nederland moeten inburgeringsplichtige migranten aan de door de overheid gestelde inburgeringseisen voldoen. Maar daarvoor moeten inburgeraars wel toegang hebben tot voldoende hulpmiddelen om het inburgeringsexamen te behalen. Een van die hulpmiddelen is (taal)onderwijs. In Nederland is dit onderwijs geprivatiseerd en is de kwaliteit volgens sommigen onder de maat. Dit kan de integratie onnodig bemoeilijken, en zou daarmee dus in strijd met de Richtlijn zijn.

Leningen
De overheid benadrukt dat inburgeraars ‘zelf verantwoordelijk’ zijn voor hun inburgering. Zij behoren zelf op zoek te gaan naar inburgeringscursussen die hen helpen de examens te voltooien. De kosten voor deze cursussen en de examens kunnen worden gefinancierd door een lening. Inburgeraars die het examen binnen drie jaar afleggen hoeven deze lening niet terug te betalen. Lukt het niet om binnen drie jaar het examen te behalen dan kan dit hoge schulden opleveren. Ook dit zou een buitenproportionele belemmering kunnen vormen voor het verkrijgen van een verblijfsvergunning die niet verenigbaar is met de Gezinsherenigingsrichtlijn.

Participatieverklaring
Inburgeringsplichtige migranten moeten een Participatieverklaring ondertekenen, waarmee zij instemmen met het ‘verinnerlijken van bepaalde waarden’. Niet ondertekenen kan een boete of zelfs weigering van verstrekking van de verblijfsvergunning opleveren. Daarmee wordt ondertekening feitelijk verplicht, wat in strijd zou kunnen zijn met het recht op vrijheid van gedachte, geweten en religie (artikel 10 Handvest Grondrechten EU) en het recht op vrijheid van meningsuiting (artikel 9 EVRM).

Onzekerheid
De Vreemdelingenwet geeft de mogelijkheid om op basis van het ‘verwijtbaar’ niet voldoen aan de inburgeringsplicht, een (tijdelijke) verblijfsvergunning niet te verlengen of te verlenen. Daarmee kunnen migranten in een vicieuze cirkel raken: zolang ze niet aan de inburgeringsplicht voldoen, behouden ze een tijdelijke verblijfsstatus, waarin ze continu aan bepaalde voorwaarden moeten voldoen. Voldoen ze niet (langer), dan bestaat het risico dat ze hun status verliezen. Ook als de relatie met het familielid eindigt, bijvoorbeeld door een scheiding, verliest de migrant zijn/haar status. Deze onzekerheid betekent een verslechtering van de rechtspositie en daarmee ondermijnt het de integratie. Het zou daarmee in strijd kunnen zijn met het oordeel van het Hof van Justitie. Dat bevond namelijk dat integratiemaatregelen geacht worden het doel te hebben om de integratie van migranten te bevorderen en niet buitenproportioneel mogen zijn.

Nieuwe plannen voor het integratiebeleid

In een Kamerbrief doet Minister Koolmees een voorstel voor het aanpassen van het inburgeringsbeleid. De lening voor het bekostigen van inburgeringslessen zal worden afgeschaft. Ook wil de minister het marktstelsel voor inburgeringscursussen afschaffen. Gemeenten zullen inburgeringstrajecten in kunnen kopen bij door hen geselecteerde aanbieders. Of de kwaliteit van de inburgeringstrajecten hiermee vooruit zal gaan zal moeten blijken.

Wat doet het PILP?

Het PILP verkent de juridische mogelijkheden om de mensenrechten van nieuwkomers te versterken. Het werkt samen met Stichting Civic op dit dossier. Stichting Civic zet zich in voor het verbeteren van het Nederlandse inburgeringsbeleid.

Updates

In september 2018 publiceerden Stichting Civic en het PILP een oproep aan advocaten in het vreemdelingenrecht voor specifieke casussen omtrent inburgering. Dit is onderdeel van een eerste verkenning naar mogelijke juridische stappen om de positie en mensenrechten van inburgeraars te verbeteren.

Share on LinkedInShare on FacebookTweet about this on TwitterShare on Google+